Panamá |
La república de Panamá no ha ratificado aún el Convenio 169 de la OIT. La Constitución Política de la República en su artículo 90 “reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales…” También, en su artículo 127 garantiza a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. La Ley regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la apropiación privada de tierras.
En Panamá, los pueblos indígenas pueden acceder a la tierra y al territorio por dos vías distintas:
• Por el establecimiento, mediante leyes específicas, de comarcas que gozan de importantes niveles de autonomía.
• De acuerdo a lo establecido en la “Ley 72, que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierra de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas”, promulgada en 2008. Las tierras colectivas son territorios imprescriptibles, intransferibles, inembargables e inalienables.
Actualmente las comarcas ocupan cerca de una quinta parte del territorio nacional y en ellos habita la mitad de la población indígena panameña. El resto se asienta en los alrededores de las comarcas, en tierras colectivas y en áreas rurales que son reclamadas como tierras colectivas (por ejemplo, la reclamación del pueblo Bribri en el norte de Panamá y la el territorio Emberá de Ẽjuä So en el parque nacional de Chagres).
En Panamá, la cuestión de los derechos territoriales indígenas tiene larga data. Antes que la temática se discutiera en el resto de América, en la comarca de Guna Yala, en Panamá, ya existían formas de gobierno autóctono dirigidas a evolucionar hacia un proceso autonómico.
Guna Yala tiene una larga historia y su antecedente en la época republicana es la Comarca de Tule Nega constituida en 1871 . Desde el siglo XIX existen formas autonómicas en ese territorio que han venido evolucionando hasta la promulgación de la Ley Fundamental Guna en 1995 y del Estatuto de la Comarca Guna Yala que se ha discutido en el seno del Congreso General Guna desde 1996.
Además de los artículos referentes a la administración territorial, en cada ley de creación de comarca, se han promulgado estatutos o reglamentos específicos de gobernanza territorial. El siguiente cuadro ejemplifica el tipo de normativa interna.
Además de la promulgación de leyes específicas para establecer las comarcas, la última de ellas sancionada por el Congreso el 4 de diciembre de 2020, en 2008 se sancionó la “Ley 72 que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierra de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas”. Esta ley establece un procedimiento de reconocimiento y adjudicación de tierras colectivas:
• Artículo 4. El Estado, a través de la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio del Desarrollo Agropecuario, reconocerá las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas y les adjudicará el título de propiedad colectiva, según el procedimiento establecido en la presente Ley.
• Artículo 5. Para los efectos de la adjudicación de las tierras de propiedad colectiva, las autoridades de los pueblos y comunidades indígenas presentarán la solicitud respectiva, en forma individual o conjunta. La Dirección Nacional de Reforma Agraria atenderá con prontitud y otorgará prioritariamente el respectivo título colectivo a la comunidad, representada por sus autoridades tradicionales.
• Artículo 6. La solicitud del título colectivo debe estar acompañada de los siguientes documentos: i) el plano o croquis del área que es objeto de la solicitud, ii) la certificación de la Contraloría General de la República del censo poblacional de la comunidad, iii) la certificación de la Dirección Nacional de Política Indígena del Ministerio de Gobierno y Justicia de la existencia de la comunidad o comunidades solicitantes, fundamentada en informes y estudios previos. Las respectivas instituciones del Estado expedirán los documentos señalados en un término no mayor de treinta días y de forma gratuita.
• Artículo 7. La Dirección Nacional de Reforma Agraria admitirá de inmediato la solicitud que cumpla con lo establecido en el artículo anterior, ordenará la inspección in situ previa notificación a los solicitantes y surtirá los trámites necesarios para el reconocimiento de la propiedad colectiva prevista en la presente Ley.
• Artículo 8. La Dirección Nacional de Reforma Agraria resolverá los casos de oposición a la solicitud de adjudicación de título de propiedad colectiva de tierras. En estos casos, la Dirección Nacional de Reforma Agraria agotará previamente una audiencia conciliatoria a fin de llegar a un acuerdo amistoso. En caso de subsistir la oposición a la solicitud de título de propiedad colectiva de las tierras, resolverá lo que en Derecho corresponda. La resolución que se dicte admite recurso de reconsideración y de apelación ante el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, el cual agota la vía gubernativa.
• Artículo 9. Cumplido el trámite correspondiente, la Dirección Nacional de Reforma Agraria emitirá el título de propiedad colectiva de tierras a favor de la comunidad indígena, el cual es imprescriptible, intransferible, inembargable e inalienable.
En Panamá, la institución responsable de la relación del Estado con los pueblos indígenas es el Viceministerio de Asuntos Indígenas adscrito al Ministerio de Gobierno y creado en 2013.
En cercana relación con el Viceministerio, se encuentra el Consejo Nacional para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas (CONDIPI) creado mediante el Decreto Ejecutivo No. 1 del 11 de enero de 2000, “una instancia consultiva y deliberativa sobre políticas y acciones públicas dirigidas a los pueblos indígenas, de manera concertada entre organismos del Estado, los congresos y las organizaciones indígenas, para asegurar el respeto de los derechos humanos, los derechos indígenas y la pluriculturalidad del Estado panameño”.
En más directa relación con los procesos territoriales, se encuentra la Dirección Nacional de Tierras Indígenas y Bienes Municipales, que se encuentra dentro de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI). La función de esta entidad es “establecer la política de tierras indígenas o colectivas con la participación y consentimiento de las autoridades indígenas y mediar en disputas relacionadas con éstas.”
Y, para los trámites relacionados con la titulación de tierras colectivas, la entidad responsable directamente es la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio del Desarrollo Agropecuario.
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